環(huán)境影響評價法對公職人員玩忽職守作出了規(guī)定,但是沒有對環(huán)評機構(gòu)工作人員的造假行為作出明確規(guī)定。中介機構(gòu)是市場化經(jīng)營,其從業(yè)人員往往注重經(jīng)濟利益,以盈利為目的,不惜采取非法手段。
企業(yè)新上項目都要經(jīng)項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦或經(jīng)貿(mào)中心初步審查,辦理相關(guān)手續(xù),因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦或經(jīng)貿(mào)中心成為中介機構(gòu)從業(yè)人員眼里的“業(yè)務(wù)信息資源庫”。不少中介機構(gòu)從業(yè)人員通過給回扣、報銷費用開支等各種不正當(dāng)手段,與上述職能部門的相關(guān)人員拉關(guān)系、套近乎、招攬生意、承接業(yè)務(wù),導(dǎo)致環(huán)評、能評市場競爭秩序混亂。
環(huán)評即環(huán)境影響評價,是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。近幾年,紫金礦業(yè)、安慶博瑞電源有限公司等一些污染事故及相關(guān)環(huán)評造假事件不斷觸動百姓神經(jīng),環(huán)評機構(gòu)、隊伍存在的問題不斷暴露,環(huán)評制度也正遭遇著越來越嚴重的信任危機。
江蘇省宜興市4名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,原本應(yīng)該是為企業(yè)辦理手續(xù)提供協(xié)調(diào)與幫助,卻借機收受中介機構(gòu)賄賂,造成市場不正當(dāng)競爭。最終,經(jīng)宜興市人民檢察院提起公訴,這4名利用環(huán)評、能評制度收受相關(guān)中介機構(gòu)賄賂的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,被法院以受賄罪分別判處3至5年有期徒刑。
“如果環(huán)評存在弄虛作假的行為,那么,一些污染項目就會順利過關(guān),就會披著合法的外衣污染環(huán)境,損害百姓的健康。”對這樣的現(xiàn)狀,宜興市檢察院副檢察長吳躍旺十分擔(dān)憂。
中介機構(gòu)牽出系列貪腐案
宜興市的各個基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,均設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室或經(jīng)貿(mào)服務(wù)中心,其職能是協(xié)調(diào)服務(wù)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)工業(yè)類企業(yè)項目申報、社會保障事務(wù)、土地手續(xù)申報、建設(shè)手續(xù)申報等證、照、行政審批等事項的辦理。
2011年10月,鄭某正式上任宜興市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)貿(mào)服務(wù)中心主任,負責(zé)協(xié)助企業(yè)辦理節(jié)約能源評估(簡稱能評)、環(huán)境影響評估(簡稱環(huán)評)、項目立項審批等工作。
就在這時,一家名為聯(lián)海工程技術(shù)有限公司的中介機構(gòu)負責(zé)人找到鄭某,希望其能夠提供轄區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)評、能評的需求信息,幫助該公司承攬業(yè)務(wù),并送給鄭某現(xiàn)金1萬元。
收受賄賂的鄭某在接下來的兩年時間內(nèi),相繼為聯(lián)海公司介紹并承接了該鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路改造工程、轄區(qū)內(nèi)多家公司企業(yè)以及一高檔小區(qū)工程項目的環(huán)評、能評業(yè)務(wù)。聯(lián)海公司為感謝其幫助,又先后以回扣、協(xié)調(diào)費、報銷費用開支等名義,向鄭某贈送現(xiàn)金3.6萬余元。
在辦案過程中,偵查人員發(fā)現(xiàn),除了與鄭某關(guān)系密切外,聯(lián)海公司與另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管工程建設(shè)管理工作、用地報批工作的副局長潘某同樣來往頻繁。
經(jīng)訊問,該公司負責(zé)人交代了為在承接業(yè)務(wù)和結(jié)算業(yè)務(wù)款時得到照顧,向鄭某和潘某行賄近10萬元的事實。而根據(jù)聯(lián)海公司負責(zé)人的交代,反貪偵查人員迅速找到突破口,一舉辦理了4起類似利用環(huán)評制度審批收受賄賂的系列貪腐案件。
“根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定,企業(yè)項目要想上馬,必須首先做好環(huán)評,也就是對建設(shè)項目中所產(chǎn)生的環(huán)境影響作出書面報告。”據(jù)宜興市檢察院反貪承辦人員介紹,鄭某等鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員利用職權(quán),在企業(yè)申報環(huán)評、能評的過程中,建議企業(yè)選擇甚至直接為其確定相應(yīng)中介機構(gòu)。而聯(lián)海公司等中介機構(gòu)通過行賄,得到鄭某等人的照顧,經(jīng)由他們介紹承攬環(huán)評、能評業(yè)務(wù),在環(huán)評中介市場形成了不正當(dāng)競爭。
環(huán)評中介機構(gòu)監(jiān)管存漏洞
系列案件的辦理,暴露了當(dāng)?shù)貙Νh(huán)評中介機構(gòu)監(jiān)管的漏洞。“對從事環(huán)評、能評的相關(guān)中介機構(gòu)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在市場準入階段的資格審核上,一旦該中介機構(gòu)通過招投標(biāo)進入市場以后,相關(guān)部門對其承接業(yè)務(wù)是否合法,業(yè)務(wù)活動是否規(guī)范等動態(tài)過程監(jiān)管就會變少,存在漏洞。”宜興市檢察院副檢察長吳躍旺分析說。
吳躍旺認為,因為沒有建立專門的約束機制、監(jiān)督機制、問責(zé)機制和問題環(huán)評機構(gòu)退出機制,使得像聯(lián)海公司這樣自身并不具備從事環(huán)評資質(zhì)的中介機構(gòu),得以長期借用另一家環(huán)境工程公司的資質(zhì)開展環(huán)評、能評業(yè)務(wù)。這些違規(guī)操作行為并未被當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn),而對于非法出借資質(zhì)的環(huán)境工程有限公司的違法違規(guī)行為也未進行處理。
此外,環(huán)評、能評專家評審流于形式也導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)評質(zhì)量不高。環(huán)評報告書的專家評審環(huán)節(jié)往往重形式、輕內(nèi)容。召開專家評審會前,中介機構(gòu)一般會按照行業(yè)的“潛規(guī)則”事先給予參加評審活動的專家各種名目的好處,評審專家對評審資料中存在的問題“睜一只眼閉一只眼”,導(dǎo)致評審活動走過場,質(zhì)量不高。
“因為環(huán)評行為本身和出具的環(huán)評報告都非常專業(yè),外行人根本看不懂,環(huán)評報告怎么寫,基本是由環(huán)評機構(gòu)自己決定。”吳躍旺說,部分中介機構(gòu)在為建設(shè)單位編制和出具環(huán)境影響評價報告書時,甚至只是相互套用環(huán)評內(nèi)容,應(yīng)付主管職能部門的審查。
評估代辦隊伍成高危人群
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)貿(mào)、環(huán)保系統(tǒng)特別是合理用能評估、環(huán)境影響評估代辦人員隊伍,已成為職務(wù)犯罪案件易發(fā)多發(fā)的高危地帶,這一現(xiàn)狀也值得重視。”起訴鄭某案件的公訴科檢察官孫艷麗說。
據(jù)孫艷麗介紹,凡在鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè),環(huán)評辦理程序有如下幾步:企業(yè)到鎮(zhèn)行政服務(wù)中心環(huán)保窗口填寫《環(huán)境影響登記表》；環(huán)保窗口人員到企業(yè)實地勘察,作出項目是否可行的意見；由鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、經(jīng)貿(mào)中心、環(huán)保、安監(jiān)等職能部門聯(lián)合會審,簽署對本項目的實施意見；形成決議后,由環(huán)評公司作出環(huán)評意見,報環(huán)保部門審批。
“企業(yè)新上項目都要經(jīng)項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦或經(jīng)貿(mào)中心初步審查,辦理相關(guān)手續(xù),因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦或經(jīng)貿(mào)中心成為中介機構(gòu)從業(yè)人員眼里的‘業(yè)務(wù)信息資源庫’。”孫艷麗介紹說,不少中介機構(gòu)從業(yè)人員通過給回扣、報銷費用開支等各種不正當(dāng)手段,與上述職能部門的相關(guān)人員拉關(guān)系、套近乎、招攬生意、承接業(yè)務(wù),導(dǎo)致環(huán)評、能評市場競爭秩序混亂。
孫艷麗認為,中介機構(gòu)的性質(zhì)決定了它對職業(yè)道德建設(shè)的忽視。“環(huán)境影響評價法對公職人員玩忽職守作出了規(guī)定,但是沒有對環(huán)評機構(gòu)工作人員的造假行為作出明確規(guī)定。中介機構(gòu)是市場化經(jīng)營,其從業(yè)人員往往注重經(jīng)濟利益,以盈利為目的,不惜采取非法手段”。
如何杜絕此類職務(wù)犯罪?孫艷麗認為,需要對中介機構(gòu)經(jīng)營管理、人員資質(zhì)、客戶評價等情況信息進行全面登記,“加大宣傳力度,讓企業(yè)直接與環(huán)評中介機構(gòu)聯(lián)系,實現(xiàn)承接環(huán)評業(yè)務(wù)的完全市場化,從而杜絕因信息不暢通而引發(fā)的職務(wù)犯罪現(xiàn)象”。
建聯(lián)動執(zhí)法機制應(yīng)對亂象
只有規(guī)范有效的環(huán)評制度,才能幫助政府有效控制環(huán)境風(fēng)險,發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的或可能產(chǎn)生的污染問題,并采取防治污染的對策和措施,從而杜絕高污染項目的“走馬上任”。
2013年6月25日,宜興市檢察院先后向當(dāng)?shù)厥形铜h(huán)保部門發(fā)出《檢察情況反映》和《檢察建議》。
兩份材料分析了種種存在于環(huán)評制度領(lǐng)域的亂象,并提出了多項建議:加大對環(huán)評、能評業(yè)務(wù)的動態(tài)監(jiān)管力度,建立專業(yè)化的環(huán)評、能評評審隊伍,加強對環(huán)評、能評從業(yè)人員的教育培訓(xùn),深入規(guī)范整頓能評、環(huán)評中介市場等。
在收到宜興市檢察院發(fā)出的檢察建議后,當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門迅速提出一場整頓環(huán)評中介市場的舉措:實行環(huán)評機構(gòu)準入及備案制度,逐步引入競爭機制；建立環(huán)評質(zhì)量季度通報制和考核獎懲機制；建立環(huán)評合同備案制度,嚴格執(zhí)行各級收費政策；行政許可和環(huán)評機構(gòu)技術(shù)服務(wù)分離；嚴格執(zhí)行環(huán)評評審中專家咨詢費規(guī)定等。
與此同時,2013年7月,宜興市檢察院與當(dāng)?shù)胤ㄔ骸⒐簿�、環(huán)境保護局、監(jiān)察局聯(lián)合召開了宜興市預(yù)防和懲治環(huán)境污染犯罪座談會,并聯(lián)合下發(fā)了《全市預(yù)防和懲治環(huán)境污染犯罪座談會會議紀要》,明確五部門將健全環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法工作機制,強化對環(huán)境污染犯罪懲治力度,切實提高預(yù)警防控能力。
在宜興市檢察院的建議下,2014年年初,宜興市委提出建立“中介超市”的設(shè)想,預(yù)計將在今明兩年內(nèi)統(tǒng)一把環(huán)評、能評以及所有涉及政府審批的中介機構(gòu)進行集中,讓企業(yè)有選擇和比較,確定合適的中介機構(gòu),同時也杜絕這方面引發(fā)的腐敗問題。
