一、日本的公害治理模式
日本環(huán)境治理的出發(fā)點和早期發(fā)達國家環(huán)境治理的出發(fā)點類似，以公害為切入點——因公害而發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，因公害而建立起針對污染源調(diào)查的機制，因公害而完善針對污染導致的流行病學調(diào)查模式。英國以《公共衛(wèi)生法》規(guī)定的衛(wèi)生監(jiān)視員制度為基礎，在1958年《新大氣清潔化法》中規(guī)定了無煙地區(qū)，也是從公害的角度切入到環(huán)境標準上來。
這些先發(fā)展的國家與中國這種后發(fā)展起來的國家，在環(huán)境治理上有很大不同。（見下面的一張圖）
相比后發(fā)展的國家，先發(fā)展起來的國家和它的國民在面對公害問題上有點“試錯”的意味，在基本沒有任何毒理性數(shù)據(jù)的情況下，人體往往成為公害事件的試驗品，水俁病事件是這樣、四日市的空氣污染事件也是這樣。
以犧牲上萬人的健康為代價，日本于上世紀五十年代開始尋找環(huán)境治理即公害政策的出路。衛(wèi)生部門如何調(diào)查和找到致病因素、決策部門如何根據(jù)公害事件的結(jié)果進行決策、在不能完全依據(jù)科學數(shù)據(jù)確定患者與污染企業(yè)之間因果關系的情況下行政如何做到公正、弱勢的公害行政部門如何與強勢的通產(chǎn)省等部門對抗，這些經(jīng)驗是中國能夠向日本學習的寶貴經(jīng)驗。
日本是一個公害事件頻發(fā)的國家，哈佛大學東亞研究所的博士生蒂莫西·喬治也是《水俁病——污染與戰(zhàn)后日本的民主斗爭》一書的作者曾評價說，日本的經(jīng)濟奇跡是以人民健康、生命及犧牲某些社會群體為代價發(fā)展起來的。
下面這張圖列出了1878年至1981年的日本公害事件
所謂公害有幾種解釋，其最早現(xiàn)身法律還是在英國（Public nuisance）。在日本的公害病已經(jīng)發(fā)生多起時，公害一詞還沒有被嚴格定義�，F(xiàn)在，公害是“指人類活動產(chǎn)生的對社會有害影響的結(jié)果”。曾經(jīng)致力于水俁病研究的日本教授原田正純對公害病的定義是，即由環(huán)境污染引起的人類疾病，是不可能在某一天突然發(fā)生的。應該在更早之前，環(huán)境和自然界就出現(xiàn)了種種變化，這是可以看見的。
由于市民們對環(huán)境方面的訴求越來越多，日本厚生�。ㄗⅲ合喈斢谥袊男l(wèi)生部）在上世紀五十年代創(chuàng)立公害行政部門處理污染問題。
橋本道夫可以說是日本公害行政的創(chuàng)立者之一，1945年，日本宣布戰(zhàn)敗后不到一個月，橋本道夫進入大阪大學學醫(yī)，在畢業(yè)擔任幾年醫(yī)師后由于英語流利學習優(yōu)秀被洛克菲勒集團資助去哈佛大學攻讀公共衛(wèi)生學碩士，1957年，橋本道夫被調(diào)到日本厚生省公共衛(wèi)生局保健所科工作。
那時的日本環(huán)境怎樣呢？我們現(xiàn)在看到的日本環(huán)境非常優(yōu)美，但是那時的日本截然不同。
1955年，橋本道夫乘坐郵輪從舊金山回到日本，在郵輪靠近日本首都大門時，一個同行的外國人問橋本，對面海上像一條變色彩帶一樣的東西是什么，橋本敷衍道”大概是張開的漁網(wǎng)吧“，實際上，在郵輪駛?cè)脒@片海域后，他才看清這條彩帶是排放到海里的糞便。
1955年的日本，在將近四十年的發(fā)展后經(jīng)濟正值頂峰，民眾在期待著1964年東京奧運會的同時，也開始意識到以環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展帶來了很多問題，同時還有城市規(guī)劃不當、住房短缺等現(xiàn)狀。由于這些問題不斷提出來，厚生省保健所和衛(wèi)生行政部門考慮重新建立環(huán)境衛(wèi)生局來負責公害的衛(wèi)生行政，橋本道夫成為新建的環(huán)境衛(wèi)生科科長助理。
下面這張圖列出了日本公害政策的歷程。
上圖：日本公害政策歷程
厚生省：日本負責醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的主要部門，于2003年與勞動省合并，現(xiàn)在取而代之的部門是厚生勞動省，與國內(nèi)的衛(wèi)生部職能類似；
上圖中提到的橋本道夫是《日本環(huán)保行政親歷記》一書的作者，1948年畢業(yè)于日本大阪大學醫(yī)學部，在厚生省擔任十年的保健所行政工作和17年的公害行政環(huán)境行政工作，和聯(lián)合國環(huán)境署、OECD的工作多有交集。
自1955年日本公害行政的創(chuàng)設到1969年《公害基本法》的創(chuàng)立，再到1971年日本環(huán)境廳的設置，每一步公害行政的推進都十分艱難，不同部門之間互相設定壁壘保護自己的利益，一個標準的達成往往要經(jīng)過很多次會議甚至連續(xù)十個小時的討論，堅持原則又因情況不同而靈活處理，同時將司法判決引入行政管理，遵照公法規(guī)定建立損害賠償制度，明確公共衛(wèi)生系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、科學認定、公害行政的各自角色。利用不到二十年的時間，日本建立起了以公害為切入點的環(huán)境污染治理系統(tǒng)。
現(xiàn)在，在1971年日本環(huán)境廳設置之后，2001年，日本環(huán)境省設置，目前已有工作人員1100多名。下圖是日本環(huán)境省的組織結(jié)構圖。
除了行政上的努力帶來的變遷，更多的是公眾和政府管理者對公害問題的思考發(fā)生了變化，水俁病案例體現(xiàn)了這種變化。
二、水俁病的啟示
水俁病被稱為日本四大公害病之一，英文名是Minamata Disease。水俁市是日本熊本縣下面的一個靠近海邊的工廠鎮(zhèn)，它遠離著日本的政治中心東京，即便在戰(zhàn)后十年，它仍然保留著日本一個世紀前的等級制度。
靠海而居的漁民們是整個地區(qū)等級最低的人群，他們也是水俁病的主要患者。這些患者用了將近四十年的時間，與日本當時最強勢的大企業(yè)抗衡，在抗衡過程中，漁民們得到了有勇氣的醫(yī)生們和學者的支持，一些學者和媒體則站在企業(yè)的利益上擔任了混淆事實的角色，包括橋本道夫在內(nèi)的政府官員并沒有在發(fā)現(xiàn)疾病的時候關注到其中的問題，不僅如此，來自社會等級和對疾病的歧視都變成一種無聲但巨大的壓力，想要抗爭的漁民們不得不一邊埋葬親友一邊竭盡全力發(fā)出聲音爭取自身權益。
蒂莫西·喬治說，日本戰(zhàn)后的一個重要轉(zhuǎn)折點就是在20世紀60年代末70年代初。他們發(fā)現(xiàn)權力精英們擴大、改變局面，變得更加愿意回應來自外界和底層的壓力。這一時期也恰恰水俁病事件發(fā)展的決定性時期：此時，以圍繞水俁病展開的運動為代表的公民政治的發(fā)展，很大程度上歸功于精英決策層所作的改變。
在四大公害病的案例中，水俁病對于日本今天公害行政的確立和民主政治的推進，都起到了很大的推動作用。
上圖是反映水俁病患者和家庭情況的很著名的一張照片，拍攝者是美國《Life》攝影記者尤金·史密斯。照片中，神村良子抱著她失明的、麻痹的、癱瘓的女兒智子，給她洗澡，媽媽的眼中充滿了愛而女兒的眼中顯出了絕望。智子是一名先天性水俁病患者，由于母親在懷孕時攝入了一定量的有機汞，胎兒出生后成為先天性水俁病患者。他們一般很早去世，缺少生活的基本能力并伴有殘疾。
上圖：水俁市位于日本的地圖
上圖：截止2008年，部分患者分布圖。截止2012年，根據(jù)統(tǒng)計，共有12617名市民被官方審定為水俁病患者，但是很多患者在官方認定前已死亡，這部分患者數(shù)量很多。
蒂莫西·喬治將水俁病分為三個階段：
1956年至1968年，沉默的數(shù)年；
1968年至1973年，水俁病得到全日本的重視，各方積極應對；
1973年以后，水俁病的賠償問題。
第一階段的沉默與污染企業(yè)的強勢有關，也與當?shù)氐纳鐣燃売嘘P，還與學者們和醫(yī)師們和媒體是否有勇氣站出來有關。
正是因為有了愿意自費、不厭其煩地與患者進行溝通的醫(yī)學教授和醫(yī)師、一遍遍重復毒理試驗尋找病因的醫(yī)師、即便在病床上也要在臨去世前說出真相的醫(yī)師、維護正義的司法系統(tǒng)，才有了水俁病的第二階段。
1973年3月20日，針對水俁病第一次訴訟的判決在熊本縣地方法院進行。此時距離水俁病確診已過去17年。上午十點，法院正式開庭。
熊本縣地方法院審判長齋藤次郎宣讀了判決書：
“化學工廠在將廢水排放到場外時，需要使用最高知識和技術來對廢水中是否混入危險物質(zhì)、對動植物和人體有何影響這些問題進行調(diào)查研究，以此來確認廢水的安全性。同時，萬一被判斷有毒，或者安全性遭到懷疑，工場就應該立刻最大限度地采取停止作業(yè)等必要措施。總之，工場有著極大的義務來防止對當?shù)鼐用竦纳徒】诞a(chǎn)生危害……不管是怎樣的工場，其生產(chǎn)活動都不能污染、破壞環(huán)境。不僅如此，侵害當?shù)鼐用裆】档氖虑槎际遣辉试S的”。
“如果沒有懈怠自己的義務，就可能預見廢水對人畜的危險性，水俁病或者就不會發(fā)生了，即便發(fā)生，也可以控制到最小范圍……針對之后的環(huán)境異變、漁業(yè)補償、水俁病的原因查明、工場廢水的處理、貓實驗等，被告工場或被告都沒有提出任何對策或措施以獲得眾人的首肯，全部都是極不合適的”。
在法院現(xiàn)場的日本熊本大學教授原田正純做了上述描述，他稱之為“沒有萬歲的勝利”（因為在過去的二十年間，部分水俁病患者已痛苦死亡）。他寫道，自己非常擔心法院會以“不可預見”作出“不可抗拒（無過失）”的判決。但是實際的判決結(jié)果是具有劃時代意義的，審判長站在了遏制以后可能發(fā)生的新公害病的角度進行了審判。
司法的正義光環(huán)不僅照拂企業(yè)，也包括地方政府。
厚生省決定開展水俁病患者的認定工作，然而熊本縣的工作遲遲沒有開展。1974年12月，406名申請認定的患者對熊本縣政府提起了訴訟，他們的主張是，“從申請到處理明明只需要50天就足夠了，如今卻花了3~14年，這應歸咎于行政的怠慢”。
1976年12月，熊本縣地方法院作出判決，判決內(nèi)容如下：
“法律是以迅速救濟為目的的，所以認定處分作為救濟的前提，必須迅速進行。一方面，認定處分的遲緩實質(zhì)上否定了患者接受救濟的權利。另外，如果不能限定期限的話，那么患者向行政廳提起不服的道路就被封鎖了，換言之，他們除了哭著睡去別無他法。特別是說到這次事件，它是有關那些不知道有無水俁病的眾人生命身體的問題，是重大而深刻的問題。行政卻讓這些患者的不安狀態(tài)一直持續(xù)著，而且還封鎖了提出不服的途徑。不管是從人道上來說，還是從情理上來說，這都是無法容忍的事情”。
自始至終，決定著水俁病公害案例的因素除了患者們和家屬們的堅持，還有醫(yī)師們的職業(yè)素養(yǎng)和勇氣、司法對正義的秉持。在目前的中國，后兩者都很難看到。
來源：知乎 作者：麥燒
